Regulación jurídica de la mujer en Uruguay: ¿hacia una democracia paritaria?

Ensayo realizado en 2020 para la materia "Historia del Derecho".

Índice

1. Sufragio femenino y principio de igualdad. 2. Ley de cuotas como acción afirmativa.

3. Discriminación y políticas públicas para la igualdad de género. 4. Desafíos y  dificultades. 5. Conclusión. 6. Bibliografía.

Objeto

El presente trabajo tiene como objeto determinar si la regulación jurídica de la participación política de la mujer en Uruguay, contribuye a la igualdad de género.

Introducción

La elección de este tema responde al interés respecto al avance en los derechos humanos de la mujer que se ha realizado en las últimas décadas conforme a los movimientos sociales que se han dado, y a la advertencia de una participación política limitada o poco frecuente en el Estado uruguayo, si bien esto suele tender a ámbitos sociales o culturales, el análisis se encaminará al contenido jurídico de la problemática de género, que es el cimiento de la participación ciudadana.

Se comenzará introduciendo el tema al origen de esta participación en el ordenamiento jurídico del Uruguay con la instauración del sufragio femenino como primer elemento de participación, y su relación con el principio de igualdad consagrado en la Carta Magna, en línea con esto, se considera pertinente desarrollar algunos datos fácticos a modo de entender el avance del reconocimiento de tales derechos, considerando que esto permite también, canalizar las diferencias entre diferentes reformas que sufrió la Constitución. Posteriormente, se analizará la Ley de Cuotas como acción afirmativa, comparándolo con los primeros países latinoamericanos que la establecieron (Argentina, Colombia y México) y tomando en cuenta sus posturas citando su jurisprudencia respectiva, sobre todo en el debate de la implementación de legislaciones especiales a modo de compensar la brecha de género. Más adelante, se desarrollará la problemática respecto a la discriminación, aludiendo a las herramientas internacionales que dispone el Estado para proteger los derechos de la mujer, la responsabilidad de este y la adecuación de las Convenciones ratificadas y sus disposiciones, en las políticas públicas internas. Por último, se examinan los posibles desafíos y dificultades a los que Uruguay estaría sometido en torno a la regulación jurídica, en vías de una democracia paritaria efectiva, teniendo en cuenta las características del grupo especial al que se pretende proteger.

Para resolver el trabajo, se formulan tres preguntas: ¿hubo una evolución en la regulación jurídica de los derechos políticos de la mujer? ¿esta se inclina hacia una igualdad de género?, ¿el país cumple con los estándares internacionales respecto a ello?, con el fin de formular una conclusión que se desprenderá del análisis realizado.

Sufragio femenino y principio de igualdad

La participación política es la base de toda sociedad democrática, por ende, está ligada al derecho fundamental de todos los ciudadanos a la libertad de expresión y el principio de igualdad (este último, consagrado en el artículo 8 de la Constitución uruguaya, y el artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). Sin embargo, una democracia paritaria, donde la participación del hombre y la mujer se proteja e incentive de la misma forma en el ordenamiento jurídico, es una cuestión más compleja, por ello, a modo de introducir esto, se partirá de la Constitución de 1830, donde el derecho al sufragio de la mujer, como primer elemento de participación, aún no estaba consagrado.

Esta mencionaba respecto a la ciudadanía natural en su artículo 7, lo siguiente:

“Ciudadanos naturales son todos los hombres libres, nacidos en cualquier punto del territorio del Estado”.

Las interpretaciones que le dan tanto los órganos como los particulares a las disposiciones dependen en gran manera del contexto en el que se realizan, así como también del ordenamiento del que son parte, de modo que, si esta disposición existiera tal cual se expresa hoy en día, a partir de la vocación expansiva en la interpretación de los derechos humanos, el sexo femenino se incluiría sin problemas a través del término "hombre”. Además, teniendo en cuenta el método lógico, sistemático y teleológico para la interpretación de la Constitución (Jiménez de Aréchaga, 1992), se debe partir del texto de la disposición jurídica, de las demás disposiciones (puesto que se puede observar el sentido que cobra la palabra “hombre” en demás artículos, refiriendo a ambos sexos sin distinción) y de los fines consagrados en la Carta (como el principio de igualdad).

Sin embargo, en 1830, al no contar con estos avances en el Derecho, la interpretación se realizaba en términos restrictivos, por ende, el sexo femenino se excluía de esta expresión, incluso teniendo en cuenta que la misma había sido utilizada en sentido amplio en demás disposiciones (por ejemplo, el artículo 132 de la Constitución, antecedente del artículo 8 actual que consagra el principio de igualdad, utilizaba la palabra hombres para referirse a ambos sexos). Conforme a los pensamientos vigentes en la época, los proyectos de ley respecto al sufragio femenino se desestimaban, los fundamentos recaían en torno a la inconstitucionalidad, ya que se pretendía expandir una disposición más allá de su límite textual. (Umpiérrez, C., 2018) Uno de los doctrinarios que defendía está posición exponía que "la mujer no integra los cuadros de la ciudadanía y por consiguiente del electorado porque ella no ha sido expresamente incluida en aquellos por la Asamblea de 1828 y porque esa inclusión repugna al texto, al espíritu y a los antecedentes de la Constitución." (Jiménez de Aréchaga, 1915, pp. 62).

No obstante, en 1932 a partir de la Ley N° 8.927 se le atribuyó a la mujer derechos políticos, específicamente, el artículo 1 expresaba:

“Reconócese el derecho de la mujer el derecho al voto activo y pasivo, tanto en materia nacional como municipal”.

Esto implicaba un paso más al comienzo de una democracia para ambas partes, sin embargo, no implicaba un reconocimiento jurídico de ciudadanía plena, como el que contaba el sexo masculino a partir del artículo 7 de la Constitución de 1830. Aun así, la existencia de una regulación más amplia en torno al sufragio permite observar un desprendimiento de la incidencia del Derecho de otros países, puesto que, en el debate de la inconstitucionalidad del voto de la mujer a partir del artículo mencionado, doctrinarios como Jiménez de Aréchaga (1915) tomaban en cuenta la no participación de la mujer en un carácter político en Argentina, excluyéndolas también del término “hombres libres”. Por ello, esta ley implicaba una apuesta de forma independiente por parte del Derecho uruguayo.

A pesar del hecho de la primera votación de la mujer en 1927, relacionado a un plebiscito, la regulación jurídica de la participación política de la mujer en Uruguay tuvo su comienzo formal en la Constitución de 1934. Conforme a esto, el artículo 65 expresaba:

“Ciudadanos naturales son todos los hombres y mujeres nacidos en cualquier punto del territorio de la República. Son también ciudadanos naturales los hijos de padre o madre orientales, cualquiera haya sido el lugar de su nacimiento, por el hecho de avecindarse en el país e inscribirse en el Registro Cívico”.

Esta disposición en cuanto a su contenido textual, no sufrió ninguna modificación hasta el presente, pero en ese momento interpuso un cambio significativo y explícito en la regulación de la ciudadanía, y con ello, en la participación política de la mujer, que comenzaba a ubicarse en los mismos criterios jurídicos que el hombre respecto al goce de sus derechos.

El alcance de este principio de igualdad en torno a otros ámbitos (que de todos modos presentan argumentos afines al tema) se puede ver en el rechazo de un recurso de inconstitucionalidad, declarado en la sentencia N° 73 de la Suprema Corte de Justicia (SCJ de aquí en adelante) del 14 de abril de 2010, que refería a una supuesta violación de este principio, en cuanto “a un grupo de sujetos, que se encontraban comprendidos en el régimen general (sistema mixto de jubilaciones de BPS y AFAP), se los excluía del régimen general y se los trasladaba a un sistema particular” (Risso, 2010, pp. 173). Para la resolución de la sentencia se tomó en cuenta que, aunque el principio general es que todos los individuos deben tratarse de igual forma, las regulaciones particulares hacia cierto grupo especial de personas, en forma de excepción al artículo 8 de la Constitución uruguaya, se encuentran permitidas en tanto se justifiquen adecuadamente, al catalogarse como una excepción, esta será de interpretación estricta (Risso, 2010).

Tal postura de la SCJ sirve como punto de partida para implementar políticas con una inclinación favorable hacia la mujer, con el fin de alcanzar una igualdad real entre ambos sexos, esto es conocido como “acciones afirmativas” (un ejemplo de esto es lo denominado “Ley de cuotas”) sumando además políticas públicas de las que se hablarán más adelante.

A modo de contemplar la importancia de estas acciones, se debe tener en cuenta la postura de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) sobre los derechos políticos, puesto que en la sentencia del 23 de junio de 2005, sobre el caso Yatama Vs. Nicaragua, expone que “es indispensable que el Estado genere las condiciones y mecanismos óptimos para que dichos derechos políticos puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y no discriminación (…) el ejercicio de los derechos a ser elegido y a votar, íntimamente ligados entre sí, es la expresión de las dimensiones individual y social de la participación política (pp. 89).

Ley de cuotas como acción afirmativa

Ergo, el sufragio no es la única forma de participación política, pues en esta también se integra la ocupación en cargos de poder público, y la posibilidad de ser electa en los mismos integrándose en partidos políticos.

A modo de contribuir a una mayor igualdad, se implementa al ordenamiento jurídico la denominada “Ley de cuotas” en 2009 (N° 18.476), estableciendo:

“Artículo 1: Declárase de interés general la participación equitativa de personas de ambos sexos en la integración del Poder Legislativo, de las Intendencias, de las Juntas Departamentales, de los Municipios, de las Juntas Electorales y en los órganos de dirección de los partidos políticos.”

Esta no es una disposición aislada, de modo que este interés general se ve reflejado en la regulación de políticas públicas que más adelante se tratará, y agregando la Ley N° 18.487 que establece el sistema de suplentes.

Se considera que las cuotas de género son acciones afirmativas indispensables, de modo que, corresponde a tres modelos de igualdad: el de resultados, el formal en torno a los recursos y el de oportunidades, por ende no constituyen una discriminación arbitraria a la inversa (que se perjudique sin razón al sexo masculino), pues tienen una justificación en base a una democracia paritaria, que busca la disminución de la brecha estructural entre hombres y mujeres.

En la misma línea, se argumenta que el principio de igualdad está obligado a combatir esta discriminación hacia la mujer, y por ende, las cuotas serían un elemento idóneo e imperativo de la propia Constitución. La política de igualdad de oportunidades se jacta de compensar el desequilibrio entre grupos sociales, en donde uno tiene mayores ventajas que el otro, realizándola a través de acciones positivas que promuevan un acceso universal. (Figueroa R., 2015).

Conforme a esto, se cuestiona si las cuotas de género constituyen una obligación constitucional a través de ciertos argumentos, en primer lugar, teniendo en cuenta el principio de igualdad que la Carta reconoce en su artículo 8, si bien se plasma una igualdad formal, se da una discriminación indirecta (tema tratado más adelante), en la medida en que no hay una norma que imposibilite al sexo femenino ocupar puestos de poder en el mismo grado que el sexo masculino, sin embargo, sí existen barreras fácticas que implican un obstáculo para la igualdad de género, esto conlleva a que el artículo por sí solo es insuficiente. En segundo lugar, este principio tiene como fin evitar una discriminación arbitraria, esto implicaría que si no se cumple con esta igualdad de manera sustancial o indirecta, también habría una violación a este principio. Tercero, se manifiesta que es menester la aplicación de cuotas de género como herramienta para compensar la brecha sustancial, de modo que sin la aplicación de estas, hay una gran dificultad o imposibilidad de alcanzar un acceso equitativo, y por último, que esta herramienta como acción afirmativa tiene un gran respaldo en la jurisprudencia constitucional. (Figueroa R., 2015).

Es preciso señalar que el primer país en instaurar una regulación con tales características fue Argentina en 1991, en donde su Ley de cupo N° 27.412, establecía:

“Artículo 1: Las listas que se presenten deberán tener mujeres en un mínimo del 30% de los candidatos a los cargos a elegir y en proporciones con posibilidad de resultar electas. No será oficializada ninguna lista que no cumpla estos requisitos.”

Sumándose a esto, en 1996 México a través de las disposiciones transitorias incluidas a una reforma del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), se expresa respecto al tema:

“Vigésimo Segundo.- Los partidos políticos nacionales considerarán en sus estatutos que las candidaturas por ambos principios a diputados y senadores, no excedan del 70% para un mismo género. Asimismo promoverán la mayor participación política de las mujeres.”

Al realizar un análisis textual de las disposiciones citadas, se puede observar una diferencia de postura entre los países, de modo que, en el caso de Uruguay, el sistema de cuotas se plantea desde un primer momento de interés general (sin perjuicio de que en su artículo 2, dicta que “se deben incluir, en las listas o nóminas correspondientes, personas de ambos sexos, en cada terna de candidatos, titulares y suplentes en el total de la lista o nómina presentada”). En Argentina, el precepto toma un carácter más imperativo desde su primer artículo (“deberán tener mujeres”), mientras que México dispone de un precepto más inclinado hacia consideraciones que se deberían tener, en razón de promover una participación política mayor de la mujer. Aun así, hay una consonancia en torno a que se exige, de manera implícita o explícita, una participación de al menos el 30%.

Tomando en cuenta México, el cual fue uno de los primeros países en adoptar tal legislación, se recoge una serie de sentencias que indican que la aplicación de una cuota de género permite un progreso hacia una democracia paritaria, pues se mejoran las condiciones de acceso a cargos públicos hacia las mujeres, y con ello, se rompe significativamente la brecha de género en la regulación jurídica. Entre las mismas, se encuentra el recurso de consideración de la Sala Superior SUP-REC-936/2014, el cual expresaba que "(…) la paridad de género se encuentra orientada a restablecer la igualdad material o sustantiva entre los géneros en el ejercicio de los derechos político- electorales (…) tendente a alcanzar la participación igualitaria de las mujeres en la política y en los cargos de elección popular.” Por otra parte, respecto a la tendencia a erradicar las diferencias de género en la participación política, también se argumenta en el recurso de consideración SUP-REC-46/2015 de México, que la “paridad significa lograr una igualdad real”, no solamente en las condiciones que posibiliten este acceso sino en el efecto de lograr que ambos sexos se ubiquen de manera igualitaria en los cargos de poder. Añadiendo, que el derecho a la igualdad que se protege se configura en base al bloque de constitucionalidad, y por tanto, debe haber una garantía de los mismos.

Sumando, Colombia fue otro de los primeros países en incluir esta regulación en su ordenamiento con características similares: se estipulaba explícitamente en el proyecto de ley N° 158/98 Cámara y 62/98 Senado, una participación de mujeres del 30% en cargos de máximo nivel decisorio u otros niveles. De este modo, en la sentencia C-371/00 de la Corte Constitucional de Colombia en el año 2000, se resuelve que la mencionada ley es acorde a su Constitución (donde se estipula el principio de igualdad) a partir de una serie de argumentos. En primer lugar, en el desarrollo de tal sentencia, se formuló una interrogante a resolver, respecto a la regulación de los derechos del sexo femenino: “¿Puede el Estado dar un tratamiento preferencial a la mujer para remediar esta situación?”, considerando esta regulación como una acción afirmativa con el “bien de lograr que los miembros de un grupo subrepresentado, usualmente un grupo que ha sido discriminado, tengan una mayor representación.”. Como argumento, se tomó en cuenta que la igualdad formal no admite en su interpretación, la existencia de tratos diferenciales para ciertos grupos, pero considerando una regla de justicia, puede darse un trato desigual con el objetivo del eficaz reconocimiento de derechos, esto quiere decir, que este tratamiento debe estar justificado de manera proporcional y razonable. De esta forma, se reconoce la existencia de una discriminación inclinada a la mujer, que conforme al principio de “no discriminación”, paralelo al principio de igualdad, supone la necesidad de otorgar soluciones. Estas, con fundamento al contenido de la Constitución y las obligaciones que se redactan, deben ser implementadas y promovidas por el Estado a través de medidas positivas, que pueden tener un carácter permanente o transitorio, en la medida en que si la igualdad de género se consagra completamente, no habría razón de implementar acciones afirmativas, pues se trata de “remover obstáculos en las condiciones de salida pero no en las de llegada” (sentencia C-371/00, Colombia, 2000), situación que hoy en día se cataloga como una meta a cumplir a largo plazo.

Sin embargo, volviendo a Uruguay, si bien la Ley de cuotas influyó significativamente en la composición de los órganos y la participación activa de la mujer, se expresa que se le da una aplicación “minimalista” respecto a los tercios exigidos, a través de una interpretación restrictiva con la intención de cumplir con la regulación y no con el objetivo de la propia igualdad y progreso en el sistema democrático. Esto se debe a la utilización de trampas legales debido a lagunas existentes en la legislación, por ejemplo, en la colocación de la mujer como tercera en una terna de candidatos, que no garantiza (e incluso tiende a excluir) su participación efectiva posterior a una elección, pues le antecederían dos hombres, siendo un problema el procedimiento utilizado por los partidos políticos a la hora de armar las listas (Johnson, N., 2016). Esto fue solucionado por Argentina, en tanto inclinaron esta exigencia de tercios a lugares elegibles (Johnson, 2015). Esta concepción minimalista, es adoptada por otras fuentes, que consideran que “la cuota se convierte en un techo máximo para la representación de las mujeres, en vez de operar como un piso mínimo.” (Johnson, N., pp. 25).

Conforme a lo que se expresa es importante recalcar que, la igualdad formal se impone como una base a través de regulaciones jurídicas, como lo son el artículo 7, 8 y 9 de la Constitución de la República, sin embargo, la igualdad estructural, que tiene origen en la propia historia por los reconocimientos tardíos de los derechos de la mujer, implica que se implementen recursos y mecanismos para aminorar la brecha, esto es, políticas públicas que hagan efectiva la igualdad de género, suponiendo un compromiso con la regulación internacional propia de la concepción de Estado de derecho (social y democrático), el cual tiende a eliminar las discriminaciones de cualquier tipo para alcanzar una igualdad real (Organización de las Naciones Unidas (ONU), 2015). De esta forma, se logra un avance gradual en la participación política de la mujer (Pérez, V., 2018).

Discriminación y políticas públicas para la igualdad de género

Este cambio de perspectiva en torno al papel que el Estado debe asumir respecto a la igualdad de género implica que este abandone su posición neutral y participe activamente removiendo obstáculos y planteando nuevos mecanismos para que el goce de los derechos políticos de la mujer sea efectivo (OEA, 2012).

Dentro del ámbito internacional y universal, uno de los instrumentos más relevantes a la hora de proteger los derechos de la mujer, tanto en este como en el resto de los ámbitos, es la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), que entró en vigor en 1981 y fue ratificada por Uruguay, junto con su Protocolo Facultativo (2000) ratificado en 2001, por ende tienen efecto vinculante. Esta acentúa el reconocimiento de una discriminación hacia la mujer en tanto se menoscaben o anulen los derechos de esta, en base al principio de igualdad. Para ello, en su artículo 2, establece el compromiso de los Estados de consagrar una igualdad de género en rango constitucional, y establecer las medidas, protecciones y prácticas necesarias.

Sin perjuicio a la relevancia que le atribuye la CEDAW a la discriminación de la mujer, la propia acción de ratificación de la Convención, implica una obligación del Estado cual sea su contenido, puesto que “los Estados pueden incurrir en responsabilidad internacional si no protegen adecuadamente a las mujeres de la discriminación dentro de sus fronteras” (IELSUR, 2006, pp. 297)

Específicamente, respecto a la participación política de la mujer, se establecen obligaciones de la siguiente forma:

“Artículo 7

Los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública del país y, en particular, garantizarán a las mujeres, en igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a:

a)   Votar en todas las elecciones y referéndums públicos y ser elegibles para todos los organismos cuyos miembros sean objeto de elecciones públicas;

b)   Participar en la formulación de las políticas gubernamentales y en la ejecución de éstas, y ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en todos los planos gubernamentales;

c)   Participar en organizaciones y en asociaciones no gubernamentales que se ocupen de la vida pública y política del país.

Artículo 8

Los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para garantizar a la mujer, en igualdad de condiciones con el hombre y sin discriminación alguna, la oportunidad de representar a su gobierno en el plano internacional y de participar en la labor de las organizaciones internacionales.”

A modo de dar cumplimiento con los estándares internacionales sobre la erradicación de de la discriminación de la mujer, y por tanto, la igualdad de género en la rama jurídica, se establecen políticas públicas a través de la Ley 19.846. Se presenta como objetivo de esta, en su artículo 1, el de “garantizar la igualdad de derechos y no discriminación en base al género entre mujeres y varones, comprendiendo la igualdad formal, sustantiva y de reconocimiento.” Esta establece desde un inicio, la definición específica de discriminación contra la mujer, que había sido objeto de observación por el Comité de expertos independientes de la CEDAW, puesto que la Ley N° 18.104, antecedente de la Ley 19.846 y ya derogada, no incorporaba tal definición. Esto implica un avance por parte del Estado Uruguayo en la protección de la participación política de la mujer, como forma de concebir este tipo de violencia en su Derecho.

A su vez, la ley vigente se guía a partir de determinados principios detallados en el artículo 6, citados a continuación:

“A) Prioridad de los Derechos Humanos: Se priorizarán los derechos humanos por sobre otros objetivos o intereses. Se interpretarán extensivamente las normas que consagran derechos humanos o los amplían y restrictivamente las que los limitan, teniendo especialmente en cuenta el contexto social para la efectiva protección de la persona.

B)    Integralidad: Los distintos sectores del Estado actuarán en forma articulada, e integrarán en sus prácticas la perspectiva de género en todas las dimensiones de la desigualdad.

C)   Inclusión: Se deberán adoptar medidas específicas para remover los obstáculos para la efectiva integración de los colectivos de mujeres que sufren mayor discriminación.

D)  Participación ciudadana: Se deberá propiciar el involucramiento de la sociedad civil y asegurar que su contribución se vea adecuadamente reflejada en las políticas que se implementen.

E)    Transparencia y rendición de cuentas: Se divulgarán ampliamente las acciones gubernamentales para la igualdad y sus resultados, facilitando el control ciudadano y su capacidad de incidencia.”

A este artículo, se le agrega el inciso G del artículo 7, el cual establece como uno de los lineamientos generales “la participación equitativa de mujeres y varones en los cargos de responsabilidad y toma de decisiones en los ámbitos político, social, económico y cultural.”

Aun así, también se prevén medidas de carácter temporal, señaladas en el artículo 8:

“Con el fin de hacer efectivo el derecho a la igualdad, todos los organismos públicos deberán adoptar, en el marco de sus competencias, medidas específicas en favor de las mujeres para corregir las situaciones de desigualdad de hecho.

Tales medidas, que serán aplicables en tanto subsistan dichas situaciones, habrán de ser razonables, necesarias, adecuadas y proporcionales en relación con el objetivo legítimo perseguido en cada caso, tomando en cuenta las discriminaciones múltiples que se presenten en cada situación.”

No obstante, si bien a partir de esta ley hay un compromiso del país respecto a las disposiciones de la CEDAW, a lo que se le suma la existencia de una Ley de Cuotas, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, en sus Observaciones finales (2008), hacía énfasis en la necesidad de una protección interna de la no discriminación, tomando como base la obligación del artículo 2 de la CEDAW, que implicaba añadir tal regulación en la Constitución y otras legislaciones. Esto se subsanó a partir de la Ley 19.846 citada, sin embargo en la Constitución aún no se prevé este mismo desarrollo/protección. Cabe destacar, que si bien existe el artículo 8 que consagra el principio de igualdad (“Todas las personas son iguales ante la ley no reconociéndose otra distinción entre ellas sino la de los talentos o las virtudes”), este se tomaba como una definición de igualdad insuficiente. Uruguay, no ha seguido el modelo de otros países, en cuanto no ha agregado el principio de paridad como precepto constitucional, a modo de ir más lejos que una representación del 30% (Pérez, V., 2018).

En línea con este artículo, este Comité incorporó en el Proyecto de Recomendación general Nº 28, respecto al artículo 2 de la CEDAW, que las medidas deben apostar a una igualdad sustantiva y no meramente formal, puesto que el cumplimiento de tal artículo es vital para la eficacia en el goce de los derechos políticos de la mujer en todos sus ámbitos o esferas, esto implica que la carencia de legislación suficiente acarrea en una discriminación por parte del Estado, de omisión a sus deberes. Del mismo modo, deja en claro que esta discriminación se debe tener en cuenta en dos formas, directa e indirectamente, entendiéndose que: “discriminación directa contra la mujer la que supone un trato diferente fundado explícitamente en las diferencias de sexo y género. La discriminación indirecta contra la mujer tiene lugar cuando una ley, una política, un programa o una práctica parece ser neutra por cuanto se refiere tanto a los hombres como a las mujeres, pero en la práctica tiene un efecto discriminatorio contra la mujer porque las desigualdades preexistentes no se han tenido en cuenta en la medida aparentemente neutra” (pp. 4).

Otro instrumento desde el ámbito universal es el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ratificado por Uruguay en 1969. Respecto a este, el Comité de Derechos Civiles y Políticos de la ONU, señaló en la Observación General Nº 18 de 1989 sobre la no discriminación, la necesidad de los Estados de implementar disposiciones positivas o especiales, para disminuir la discriminación estructural de cierto sector de la población, en este caso en torno a las mujeres, de esta forma se reducen las condiciones que llevan a la imposibilidad del goce del derecho, en cuanto “son una diferenciación legítima con arreglo al Pacto” (pp. 3).

Dentro del ámbito internacional y regional, se encuentra la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, más bien conocida con el nombre de Convención de Belém do Pará, que fue ratificada por Uruguay en 1996.

Respecto a esta, el Informe de la Convención Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), órgano de la OEA, sobre la condición de la mujer en las Américas, de 1998, detallaba lo positivo de la afiliación a la Convención en tanto hubo un compromiso y un acuerdo entre los ejecutantes, sean estatales o no, con el objetivo de darle fin a la violencia de género con “acciones concretas y garantías efectivas”. A su vez, expresa que “el concepto de violencia contra la mujer reflejado en la Convención está firmemente fundamentado en los derechos básicos ya reconocidos en el sistema interamericano de derechos humanos, incluidos el derecho a la vida, a la integridad física y psíquica, a la libertad personal, y al derecho a igualdad de protección ante la ley y de la ley.”

Sumando a estas protecciones, también se encuentra la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), ratificado en 1985. Esta última, específicamente detallaba los derechos políticos en su artículo 23, de la siguiente forma:

“Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:

a)   De participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos.

b)   De votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores.

c)   De tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.”

Por su parte, la CIDH en sus “Consideraciones sobre la compatibilidad de las medidas de acción afirmativa concebidas para promover la participación política de la mujer con los principios de igualdad y no discriminación”, tomó en cuenta esta regulación a modo de analizar si las acciones afirmativas son acordes a la misma, un medio proporcional, y si la diferencia de trato entre hombres y mujeres tiene un carácter legítimo ateniendo a los intereses que hay en juego. De esta forma, concluyó que la existencia de normas neutrales como el principio de igualdad, no implican que en la práctica se den condiciones neutrales e igualitarias, por ende, se debe promover el igual acceso a través de la legislación y políticas internas. Sin embargo, esto no supone una obligación general, en tanto las normas dependerán del contexto y legislación vigente del país en concreto, su historia y sus herramientas.

Desafíos y dificultades

Teniendo en cuenta que las mujeres representan el 51% de la población uruguaya, la carencia de una representación efectiva se cataloga como un déficit democrático, en cuanto se pierde la contribución que este grupo puede realizar y esa exclusión le significa al país no contar con todas sus potencialidades en materia de recursos humanos, sumando que se violan sus derechos consagrados con rango constitucional e internacional (Etcheverry S., 2012). Por ende, garantizar que haya una participación plena, y se planteen las posibilidades sustanciales para que la mujer alcance los puestos de liderazgo es un compromiso y meta que realizar, no obstante, este compromiso debe estar encaminado en política públicas firmes, con los debidos recursos materiales.

Esto quiere decir, que el rol del Estado es de gran importancia, sobre todo, para un grupo social que se encuentra atado a aspectos culturales que le significan obstáculos para el acceso a una participación política y civil plena, como, por ejemplo, la consideración de la maternidad y el trabajo doméstico, que en el caso de realizar ambos de forma paralela al cumplimiento de responsabilidades en cargos de poder político, implican una necesidad de una doble protección jurídica. Otras de las dificultades que se consideran son las estructuras institucionales que le delegan una participación secundaria o de menor importancia, sumado a la falta de recursos económicos y formación en el área. (Marenco, L., 2020).

Esto se encuentra estrictamente vinculado al concepto de interseccionalidad, en la medida en que, no todas las mujeres, por pertenecer a ese grupo, se encuentran en la misma condición respecto a sus derechos, y dependerá de estas condiciones particulares, y su protección debida en el Derecho, la oportunidad real que tendrá de participar en el ámbito político, una de las situaciones más claras, es la raza y la posición económica (ONU, 2015).

El objetivo 5 dentro de la Agenda 2030 sobre el Desarrollo Sostenible firmada por Uruguay, implica “lograr la igualdad entre los géneros”. Se considera que el país se encamina con los desafíos que conlleva esto de manera clara, debido a que ha realizado acciones y alianzas con perspectiva de género, con el fin de cumplir con los requisitos y compromisos internacionales (Pérez, V., 2018).

Incluso este avance en la regulación jurídica de estos DDHH se consagra en el Informe País de CEDAW, respecto al 8vo y 9no Informe periódico del Uruguay ante el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, de modo que indican un avance en la protección y promoción de los derechos de las mujeres inclinados a la igualdad de género, debido a un gran compromiso y voluntad política. No obstante, en las Observaciones Finales del mismo órgano sobre los informes periódicos, del año 2016, se expresa que la preocupación en torno a la insuficiencia de participación política de la mujer persiste, en tanto los puestos de alto nivel decisorio, como el parlamento o poderes del Gobierno, así como también el Tribunal Supremo, tienen escasa composición femenina, sumando que hay una carencia de medidas claras que promuevan la participación.

El Comité expresa la desconformidad en torno a la Ley de Cuotas, teniendo en cuenta que esta tuvo una aplicación efectiva solamente en las elecciones de 2014, acarreando una violación al artículo 4 de la CEDAW, puesto que estas medidas no tienen que cesar hasta que “se hayan alcanzado los objetivos de igualdad de oportunidad y trato”. De este modo, se realizaron una serie de recomendaciones, las cuales son que el Estado:

“a) Adopte medidas, incluidas medidas especiales de carácter temporal, como cuotas reglamentarias para el nombramiento o la designación de mujeres como candidatas, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 4 1) de la Convención y la recomendación general núm. 25 (2004) del Comité en esta materia, y haga un seguimiento de los progresos realizados;

b)   Considere la posibilidad de aprobar un sistema de paridad de géneros para que la mujer esté representada en la vida política y pública, por ejemplo, mediante una enmienda de la ley electoral;

c)   Cree programas específicos de formación y orientación sobre técnicas de liderazgo y negociación para las mujeres candidatas”.

Si se realiza una comparación con los demás países latinoamericanos, Uruguay pierde prestigio, en tanto se expone que “si bien el número de legisladoras se incrementó en las  elecciones de 2014, primera vez en que se usó la Ley de Cuotas, la tasa de mujeres legisladoras sigue siendo una de las más bajas en la región y está muy lejos de los grados  de paridad alcanzados por Bolivia o Ecuador, o de los superiores al 30 % que han logrado –hace ya varios años– países con desarrollos similares al uruguayo como Argentina y Costa Rica” (Pérez, V., 2018). Esto se debería a un atraso del país en cuanto a la utilización de los instrumentos internacionales a modo de proteger los derechos del sector femenino. No obstante, en 2014 el Parlamento Latinoamericano (PARLATINO), junto con la Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad de Género y el Empoderamiento de las Mujeres (ONU Mujeres) y el Foro Nacional de Mujeres de Partidos Políticos (FONAMUPP), realizó el “Encuentro Parlamentario: Mujeres, Democracia Paritaria”, siendo la paridad el mayor desafío actual en torno a la regulación política y los derechos de la mujer. Este tuvo como objetivo la elaboración de lo denominado “Norma Marco para consolidar la Democracia Paritaria”, a modo de lograr que el goce de los derechos políticos sea real y significativo, sumando una serie de acuerdos en los que se exhorta a los Estados a implementar medidas y políticas que se encaminen hacia una paridad de género.

Las áreas que realizaron énfasis para el debate realizado fueron:

“i. Paridad representativa como meta y medida definitiva.

ii.  La responsabilidad de los poderes públicos con la igualdad de género de resultado.

iii.   El fortalecimiento de los liderazgos de mujeres.

iv.  El compromiso de los partidos políticos con la igualdad sustantiva y la paridad.

v.   Combatir estereotipos y la discriminación, en Medios y TICS, el acoso y violencia política.”

A su vez, la Norma Marco supone una paridad estrictamente detallada, en 2 rasgos:

“a. Paridad vertical: En las listas plurinominales la ubicación de las candidaturas de mujeres y hombres debe efectuarse de manera alternada y secuencial (uno a uno) en toda su extensión y de modo descendiente tanto en los cargos titulares como en los cargos suplentes. Si se trata de listas partidarias uninominales, la paridad se cumple con la incorporación de candidaturas suplentes con el sexo opuesto al que detenta el cargo de titular.

b. Paridad horizontal: Participación equivalente de mujeres y hombres en los encabezamientos de las listas partidarias (primeros lugares). Cuando un mismo partido político y/o alianza se presenta en varios distritos electorales simultáneamente debe acordarse encabezamientos de mujeres y hombres por igual.

(…) Se trata de la alternancia inmediata de géneros entre un período electoral y otro. Si la lista fue encabezada por un hombre en el siguiente período deberá encabezarla una mujer y viceversa.”

Esto, teniendo en cuenta que se prevería una sanción en caso de incumplimiento, solucionaría la problemática que se mencionó anteriormente, respecto a que, a modo de dar una aplicación minimalista a la Ley de Cuotas, se colocaba a la mujer en lugares estratégicos, que le imposibilitaban el ejercicio efectivo de sus derechos políticos. Dado el detalle de las disposiciones, se puede inferir que tiene presente la existencia de listas de partidos políticos que llegan a obtener solo un representante en las Cámaras, por lo que si estas son encabezadas meramente por hombres, y se coloca a la mujer en segundo o tercer lugar en la terna de candidatos, esta no llegaría a ocupar ese cargo, pese a que se cumpla con la participación del 30% exigido.

Esta exigencia mayor permite que la mujer tenga una mayor garantía, y que la regulación jurídica que la proteja tenga un efecto real, e incluso, organizaciones como la ONU (2015), se han pronunciado respecto a la paridad, en cuanto afirman que “la paridad es una condición determinante de la democracia y una meta para erradicar la exclusión estructural de las mujeres en la sociedad” (ONU, 2015, pp. 63).

Esto implica que los mayores obstáculos para una democracia con equidad, que tienen base en una interpretación de la legislación restrictiva, nacen de la estructura del sistema electoral, las prácticas políticas con tendencias discriminatorias hacia la mujer y la falta de procesos institucionales que aseguren una efectiva participación, contraria a un acceso ventajoso del sexo masculino en los cargos de poder (Johnson, N., 2016).

Aun así, si bien Uruguay no implementa la paridad, cuenta con un enfoque de género en el Parlamento, puesto que se crearon la Comisión de Género y Equidad en la Cámara de Representantes y la Bancada Bicameral Femenina, que se encargan de fomentar y promover legislación que proteja de mejor manera a la mujer. Empero, si bien no se discute la efectividad de esta última, se lamenta la falta de regulación formal entorno a la estructura de la misma (Pérez, V., 2018).

Esto alude a que el compromiso, si bien en primer lugar es a través del Estado y sus regulaciones, es importante el desarrollo de herramientas que constituyan la idea de paridad, conforme a esto se señala que “la representación minoritaria de la mujer en el gobierno en todos los países de las Américas demuestra la necesidad de acciones adicionales por parte del Estado, juntamente con iniciativas de la sociedad civil, para lograr un verdadero respeto al derecho de la mujer de participar en la vida política, en cumplimiento de las normas internacionales” (CIDH, 1999).

Conclusión

Conforme a lo analizado, se concluye que Uruguay sí ha tenido una evolución en la regulación jurídica de la participación política de la mujer, sobre todo en los comienzos de esta (al ser uno de los primeros países en adoptar acciones afirmativas en torno al género), y que esta cumple con los estándares internacionales, pero con ciertas ineficiencias en materia de aplicación real. Esto implica que, si bien el Estado se compromete con la discriminación de la mujer y la igualdad de género, e implementó normas como la Ley de Cuotas y la Ley N° 19.846 que consagra una importancia de la no discriminación, aún faltan medidas de mayor peso y más exigentes acorde a la variedad de herramientas internacionales existentes, que permitan el goce sustancial de los derechos políticos, y no meramente uno formal con el objetivo de cumplir con las Convenciones, esto se pudo inferir en torno a las observaciones y recomendaciones que Uruguay ha recibido, sumado a los bajos índices de participación de la mujer en la política.

Si bien la regulación jurídica se inclina a una igualdad de género y existe una democracia consolidada, se observó que en comparación a otros países, la regulación existente no es muy significativa teniendo en cuenta los avances que otros han tenido en la actualidad, y por lo tanto debería adecuarse a modelos internacionales con regulaciones paritarias, como es el caso de Costa Rica o Argentina, y no delimitarse simplemente a una cuota de género.

Para lograr esto, el Estado deberá tener en cuenta todas las condiciones de discriminación y desigualdad de las que es víctima el sexo femenino, y retratarlas en la regulación jurídica de modo que no queden vacíos legales que posibiliten una discriminación indirecta u arbitraria, comenzando además, por el reconocimiento y protección de la paridad en la Carta Magna.

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